Waarom de ERTMS-kosten in NL nu de pan uit rijzen, maar op lange termijn besparingen worden verwacht

De Nederlandse staatssecretaris heeft bevestigd dat de uitrol van ERTMS 161 miljoen euro meer gaat kosten dan verwacht, waardoor het totale financieringstekort oploopt tot meer dan een miljard euro. De Nederlandse autoriteiten zeggen dat de piek op korte termijn te wijten is aan een nieuwe gefaseerde aanpak van ETCS, ontworpen om op lange termijn besparingen te realiseren. Keert Nederland dan eindelijk de bocht om in wat een traag en steeds duurder signaleringsprogramma is geweest? Het antwoord ligt in de tranches…

De uitrol van ERTMS in Nederland gaat 161 miljoen euro meer kosten dan verwacht, zo blijkt uit een brief van staatssecretaris Chris Jansen aan de Tweede Kamer. Het budget voor het project is ook met tientallen miljoenen euro’s gegroeid, waardoor het gat blijkbaar met 76 miljoen euro is toegenomen. Het totale tekort voor de uitrol van ETCS bedraagt nu meer dan een miljard euro in Nederland. Maar de toename kan op de lange termijn lonend zijn, omdat de recente verandering in de Nederlandse benadering van signalering naar verwachting het project vlot zal trekken en op de lange termijn minder zal kosten.

Volgens Jansen is de kostenstijging het gevolg van de herijking van het project in verschillende tranches. Begin 2024 werd aangekondigd dat de invoering van het nieuwe treinbeveiligingssysteem zou worden opgedeeld in verschillende stappen (de tranches). Deze gefaseerde aanpak was bedoeld om duidelijkheid en controle te brengen in een uitrol die steeds duurder en moeilijker te beheren was geworden – en waardoor Nederland achterop was geraakt wat betreft de uitrol van ERTMS.

Hoewel deze methode extra kosten met zich meebrengt, met name voor de aanpassing van de infrastructuur en langere tijdlijnen, geloven Nederlandse ambtenaren dat het uiteindelijk de risico’s zal verminderen en de efficiëntie zal verbeteren gedurende de looptijd van het programma. “Hoewel dit niet het gewenste beeld is, past het wel in deze fase van het programma van verdere detaillering en heroverweging,” schreef de staatssecretaris.

Voortgangsrapportage ERTMS licht ’tranches’ toe – en de extra kosten

De Nederlandse ambtenaar meldde de kostenstijging vrijdag in een voortgangsrapportage: een halfjaarlijkse brief met de stand van zaken van de invoering van ERTMS in Nederland. Daarin gaf Jansen ook een overzicht van wat er in 2024 is bereikt, met als belangrijke stap het vaststellen van tranche 1. Deze richt zich op het werkend krijgen van het transportsysteem met ERTMS level 2-only op een druk traject met gemengd verkeer.

Volgens Jansen ligt de focus in eerste instantie op het ontwikkelen van de kernveiligheidssystemen, het updaten van software en cybersecurity. “In de eerste tranche wordt het centrale beveiligingssysteem van ERTMS ontwikkeld”, legt Jansen uit. “Ook worden de treinen voorbereid op het rijden met ERTMS, inclusief het trainen van de gebruikers.”

Deze eerste fase omvat ook de installatie van het systeem op verschillende belangrijke routes, waaronder de Noordelijke Lijnen, de Zeeuwse Lijn en de belangrijke goederencorridor tussen Kijfhoek en de Belgische grens. Jansen zei: “Er zullen aanpassingen worden gedaan aan de computersystemen en hun beveiliging,” als onderdeel van de bredere modernisering van de seinen in het land.

Nieuwe ERTMS-aanpak onderweg

Die verandering in aanpak is al zichtbaar. Eind vorig jaar werd een nieuwe aanbesteding gepubliceerd voor upgrades op twee baanvakken van de Noordelijke Lijnen in Friesland, wat de nieuwe aanpak in Nederland markeerde voor de uitrol van ERTMS. Deze trajecten maken deel uit van het bredere seinwezenproject Northern Lines in de provincies Groningen en Friesland.

Het Programmamanagement ERTMS (PD) van het land verklaarde destijds dat er onlangs “belangrijke stappen” waren gezet om de aanpak te “herijken”. Dat betekent een meer gerichte toepassing van het systeem, uitgevoerd in kleinere en meer beproefde stappen, zoals Jansen liet doorschemeren.

“We moeten ERTMS zo snel mogelijk implementeren om het spoor toekomstbestendig te houden,” zei PD eind vorig jaar. “Tegelijkertijd weten we dat een te snelle uitrol kan leiden tot operationele onvoorspelbaarheid en daarmee ook tot aanzienlijke verstoring. Dit vraagt om een werkwijze waarbij we ERTMS stap voor stap uitrollen en de opgedane ervaringen direct meenemen in de volgende stap van de uitrol.”

PD zegt nu “een duidelijk onderscheid te maken tussen de programmering en realisatie van ERTMS. De programmering kijkt naar de lange termijn en omvat ontwikkelingen die van invloed zijn op de implementatie van ERTMS, zoals (hybride) treindetectie en het Future Railway Mobile Communication System (FRMCS). Relevante ontwikkelingen worden meegenomen in de programmering van een gedefinieerde tranche. Bij de realisatie richten we ons op kritieke mijlpalen waar meerdere componenten en organisaties samenkomen. Op deze manier identificeren we risico’s en problemen vroeg in het proces en vergroten we onze controle.”

Dus wat is de grote verandering?

In de context van de Noordelijke Lijnen was het starten van de implementatie op dergelijke regionale trajecten buiten de drukke Randstad een bewuste keuze binnen het kader van deze aanpak: het gaf operators en aannemers de ruimte om ervaring op te doen zonder grote verstoring van de drukste delen van het Nederlandse netwerk. Ook werd er rekening mee gehouden dat het huidige treinbeveiligingssysteem op de regionale lijnen in Friesland aan vervanging toe was, in tegenstelling tot op andere Nederlandse lijnen. Investeringen in het oude systeem, dat uiteindelijk toch moet worden vervangen door ERTMS, konden in feite worden vermeden door het vernieuwde systeem – niveau 2, baseline 3 – eerder te installeren. En de timing van deze upgrade is ook zeer contextspecifiek.

Een dergelijke aanpak verschilt aanzienlijk van het vroegere Nederlandse ERTMS-plan, waarbij de autoriteiten een meer geavanceerde versie van het systeem in één grootschalige, gelijktijdige implementatie wilden uitrollen over het hele Nederlandse spoorwegnet. Deze stap bleek te moeilijk en liet Nederland ver achterop lopen met de uitrol van ETCS in vergelijking met bijvoorbeeld België, dat nu meer dan 80 procent ETCS heeft geïnstalleerd op het hele nationale spoorwegnet.

De kosten rechtvaardigen

Zoals de Nederlandse staatssecretaris zal weten, kan het op korte termijn moeilijk zijn om meer uit te geven, zeker gezien de fouten uit het verleden met betrekking tot de geschiedenis van ERTMS in Nederland. Maar in het grotere geheel van Europese ETCS-uitrol, suggereren recente studies dat een dergelijke aanpak kan lonen. Uit een rapport van het Duitse adviesbureau SCI Verkehr bleek dat landen als Italië, België en Tsjechië, die voor een snellere en meer strategische uitrol kozen, uiteindelijk minder uitgaven. Het onderzoek prees het versnellingsplan van Italië voor het bieden van “een duidelijk tijdschema, gecentraliseerde coördinatie en solide financieringstoezeggingen”, waaruit blijkt hoe vroegtijdige actie de kosten kan beheersen.

En het lijkt erop dat de Nederlandse verandering in de benadering van ERTMS op het juiste moment komt: er is een bredere bezorgdheid over het feit dat het pan-Europese signalerings- en veiligheidssysteem economisch moeilijk te rechtvaardigen is. Op de RailTech Belgium 2025 conferentie waarschuwde Sverre Kjenne, Managing Director van de ERTMS Users Group en COO van de Noorse infrastructuurbeheerder Bane Nor: “De business case voor ERTMS wordt bedreigd. Zo ernstig is het.” Hij zei dat veel landen te maken hebben met kostenoverschrijdingen en onacceptabele risicoprofielen. “ERTMS is momenteel te duur en er zijn tijdsoverschrijdingen, wat betekent dat we een risicoprofiel hebben dat ons tegenhoudt.”

Volgens verschillende experts ligt het probleem in de fragmentatie en het gebrek aan standaardisatie. Anderen riepen op tot een mentaliteitsverandering en zeiden dat ERTMS minder als een traditioneel engineeringproject moet worden behandeld en meer als een digitaal platform dat softwaredenken en modulair ontwerp vereist.

De weg terug op het juiste spoor

Ondanks de uitdagingen zijn er tekenen van vooruitgang in Nederland. ProRail heeft contracten gegund voor de Kijfhoek-Belgische grenslijn en de bouw moet eind 2025 beginnen. Er is ervaring opgedaan met het rijden op aangepaste lijnen en 400 machinisten krijgen sleutels om over te stappen van het oudere ATB-systeem naar ERTMS. Er is nu ook een subsidieregeling beschikbaar om goederenvervoerders te helpen bij het upgraden of retrofitten van locomotieven.

Of de kosten van de herijkte strategie uiteindelijk een succes worden, moet in Nederland nog blijken. Maar met een duidelijker plan, de eerste successen in het noorden en de lessen van zowel de buren als de Scandinavische pioniers, krijgt Nederland ERTMS misschien eindelijk weer op de rails.

Een deel van dit artikel is oorspronkelijk gepubliceerd in RailTech’s zusterblad SpoorPro.